前言

    最高法院于2007年1月发布的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中首次指出，要建立特困群众执行救助基金。2006年底，浙江全省103个法院全部建立了司法救助基金，基金总额4868万元。截至2007年4月，浙江省法院已对923名当事人发放救助款563.76万元。1湖北省也在区、市、省三级法院建立了司法救助基金，截至2007年1月对43起案件进行了救助。为什么司法救助基金能在短时间内迅速建立并启用，这是与目前现实需求分不开的。据调查，在人民法院执行难的案件中，因被执行人无可供执行的财产而得不到执行的约占五分之一到三分之一。面对同样处于赤贫状态的被执行人，无论人民法院采取何种高压手段，无论如何加大执行力度，都很难实现预期的目标。2马加爵案件中，被害人家属虽然提起了刑事附带民事诉讼，马加爵的父母也心怀愧疚，愿意赔偿，但是马家贫困的现状却根本无力承担巨额的赔偿费用。在大量发生的交通事故人身损害赔偿案件中，一边是急需医疗费救治的受害人，一边是生活窘迫的被执行人，在这种情况下执行人员也无法实施强制执行。为了缓解受害人的生活压力，给急需帮助的当事人以援助，我国正在逐步推行司法救助基金制度。目前，诉讼费用缓、减、免制度，司法援助制度早已实施，而司法救助基金的设立才刚刚起步，这种新型的司法制度如何运作的，达到了怎样的社会效果，又存在着哪些问题，值得我们关注。

     一、设立司法救助基金的价值考量

    （一）司法救助之于司法公正

    2007年施行的《诉讼费用交纳办法》中，对司法救助所作的专章规定。明确了司法救助是人民法院对于当事人提起民事行政诉讼，但经济确有困难的，实行诉讼费用的缓、减、免，这其实是狭义的司法救助。从广义上来说，司法救助是指司法机关对于经济确有困难和诉讼上处于弱势地位的当事人依法给予相应的法律帮助。具体包括，对经济困难的当事人，缓、减、免诉讼费，对执行难案件的当事人提供救助，对刑事案件特殊被告人指定辩护人等。从这个意义上说，司法救助不仅适用于民事行政案件，还适用于刑事、执行案件。3其救助的对象不仅包括经济上确有困难的当事人，还包括诉讼上处于弱势地位的当事人。广义的司法救助是指由诉讼费用缓减免，诉讼中的法律援助以及适用于执行阶段的司法救助基金三部分构成。这三部分分别在诉前、诉中、诉后三阶段发挥作用，彼此分工，互相配合，构成了完整的司法救助体系,以帮助当事人实现诉权，确保司法公正。

    首先在诉前阶段，诉讼费用缓、减、免制度确保了弱势群体能够利用法律维护自身合法权益,保障当事人能够打得起官司。在诉讼过程中，法律援助制度帮助那些诉讼能力处于弱势地位的当事人进行调查取证，出庭辩护，以保障当事人能够打得赢官司。在诉讼终结后，为了帮助受害人弥补损失维持生计，司法救助基金又发挥出重要作用。总之，司法救助体系的建立践行了“法律面前人人平等”的原则，即平等地受到保护，平等的享有并行使诉权，为司法公正提供了有力的保障。

    （二）司法救助基金之与司法救助

    而在司法救助体系中，司法救助基金起着不可替代的作用。可以说，司法救助基金如同一个稳定器，确保着社会的稳定与和谐。这是因为：

    1、司法救助基金能够解人之困。诉讼活动本身并不是目的，诉讼的目的最终是要求停止侵害获得赔偿。而目前许多案件都得不到执行，这一方面是因为被执行人采取各种手段逃避执行，另一方面也是由于被执行人的自身没有履行能力而造成执行不能。面对执行不能的案件，任何执行人员也无能为力。此时，司法救助基金设立打破了执行不能的僵局，帮助申请人渡过难关，使他们看到了希望。虽然申请人不能得到全额的赔偿，但仍然可以解决燃眉之急，因此对申请人而言是具有现实意义的。4

    2、从政府角度来看，司法救助基金可以减少涉诉信访压力。法院是社会矛盾最为集中的地方之一，而许多矛盾并非应由或能由法院解决。在诉讼终结后，由于问题得不到有效解决，当事人往往迁怒于法院或者政府。司法救助基金的设立能够部分地满足信访者的要求，解决一定的生活困难，从而减少信访给法院、政府带来的压力。5使政府从解决信访问题中抽出身来可以更安心地从事经济建设等其他政务，保持有序的工作状态。

    3、司法救助基金的设立体现了司法为民的宗旨。司法制度的设立不仅仅是为了起到定分止争的作用，更是为了保障当事人的合法权益得到有效的救济。司法为民应体现在司法活动的方方面面，而司法救助基金就是这一宗旨的具体体现。它切实地解决了人民群众的生活困难，维护了人民群众最根本的利益。并且，该举措还体现了司法对弱势群体的关怀拉近了司法与老百姓之间的距离，在不降低司法权威性的基础上增加了司法的亲和力，体现了司法为民的宗旨。

    二、司法救助基金在运作中存在的问题

    从目前的效果来看，该基金的设立在解决涉诉信访压力，缓解群众因执行难产生的对立情绪，解决确有困难的当事人所面临的经济困境，起到了积极的作用。但是，该制度在运作中也存在以下几方面的问题。

    （一）制度层面，存在着立法缺失。

    1、目前，司法救助基金的设立多是依据地方的规范性文件，而没有建立真正意义上的法律制度，相关规范性文件在内容上也非常粗略，可操作性不强。司法救助基金的稳定运行必须以完善的法律制度为前提，我国虽然还在逐步推行这一制度，但为了使该制度切实地发挥效用，应当在全省乃至全国制定司法救助的法律、法规，全面细致地规定司法救助的适用范围、适用条件、审批方式等。目前浙江省、湖北省老河口市都相继出台了司法救助专项资金使用管理方面的办法，但总体而言，内容过于简略，在审批方式，救助额度方面都有待细化。

    2、审查标准规定不明确。司法救助基金发放的主体要求是经济确有困难的群众，而什么是确有困难，何种程度才算是确有困难并不明确。审查标准不明确导致审查关难以把握。救助申请人确因案件执行款项一时无法到位而造成生活、治疗严重困难的人，应当提交书面申请和足以证明确有经济困难的证据材料。但目前并没有明确需哪一级的证明才为有效的证明。在已办理的司法救助案件中，大部分只有村一级提供的证明。实际上，有的申请人写了自己怎么样困难的情况后，村委会也没有经过核实就作出了“情况属实”的批注，所以出现了有的申请人一方面以不菲的价格聘请律师，另一方面又以贫困为由申请救助。

    3、结案方式无明确规定。当前司法救助基金是由政府财政拨款,由法院管理发放。有人认为,符合发放救助基金条件的案件, 权利人的案件款已从司法救助基金中支付,只要案件款全部支付或者部分支付但余款放弃的,即可按执结处理。而笔者认为这一做法并不符合法律规定。首先，法律已严格规定了执行案件的结案方式:（1）生效法律文书确定的内容执行完毕;（2）裁定终结执行；（3）裁定不予执行；（4）当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕。6而使用救助基金的案件不在此列，因而不能算结案。其次,政府不是法律文书确定的义务人,法院亦不是义务人,只是从社会救助的角度保障权利人的基本生存权利,以达到缓解社会矛盾的目的。因此，救助基金对权利人的救助并不能免除债务人的给付义务。况且，案件并未执行结束，还存在国家追偿问题,此时按执结处理明显不妥。但是,此类案件如果不作结案处理,则形成了权利人实现债权,而案件仍然留在档案室和报表上造成案结事未了的误解，使法院工作陷入被动;如果作结案处理，则应以何种方式结案也有待进一步探讨。

    （二）实践操作方面存在以下问题

    1、司法救助基金适用中的随意性。司法救助不是人情救助，应当严格审判程序，审批过程中不能流于形式，更不能为了其他原因或者因为受到当事人的无理纠缠而降低救助的标准。发放的随意性可能源自当事人的纠缠，也可能来自法院解决自身困境的需要。从救助基金实际使用的情况来看,司法救助基金的设立给某些当事人造成了错觉,只要到法院申请就能实现债权,即使债务人无履行能力,法院也可用司法救助基金垫付。有的当事人在债权暂时无法实现时,便采取种种方式要求法院从基金中给付。例如：隐瞒真实的收入情况，骗取救助基金，或是多次到法院吵闹，要求补偿。而一旦要求无法满足，当事人便到处上访。在这种情况下法院往往迫于无奈而妥协，放宽了救助基金发放条件,违背了设立司法救助基金的初衷。而法院在处理种种社会矛盾的过程中也可能遇到一些难以解决的问题，因此利用司法救助基金来安抚当事人，从而帮助法院摆脱面临的困境。

    2、救助基金发放不均衡。基金如何发放也是实践中有待统一的问题。实践中多是规定发放的上限，而未规定具体发放数额的标准问题。例如《浙江省司法救助专项基金使用管理办法》就规定：司法救助基金一般不超过3万元。7这样法官在实践中难以掌握发放的尺度，在发放数额上存在着不均衡。同类型的案件，可能因为发放标准不统一而造成判决赔偿数额少的当事人获得的补偿多，判决赔偿数额大，而且经济更困难的当事人得到的补偿少，从而造成申请人心理不平衡。

    3、救助金拨付后鲜有返还。司法救助基金实质上是国家为被申请执行人垫付之款，因此执行款一旦到位应当优先返还救助资金。救助金发放前，执行人员应向救助申请执行人告知救助金性质和执行款项到位后须优先偿还救助金等内容，并作笔录。救助金发放后，法院应加大对被执行人的执行力度，执行款到位后，须优先偿还救助金。8但是实践中，由于被执行人毫无履行能力，执行人员执行不到任何财物，或者虽然执行到了财物，面对申请人巨大的赔偿缺口，执行人员仍然不得不将执行所得交给申请人。因此，虽然规定申请人接受救助后，执行款优先偿还救助金，但是却不能付诸于实践。倘若每一个获司法救助案件后期都无到位的执行款返还救助基金，那么为数不多的司法救助基金也将不能实现救助-返还-救助的良性循环，从而失去他原有的生命力。

    4、资金来源不稳定。现在有的地区专项资金来源完全靠地方财政拨款，有的地区除地方财政拨款外，还通过捐赠等其它方式筹集资金。目前，浙江省司法救助基金的资金主要来源于财政拨款，也有部分法院的救助金依靠社会慈善款等并不稳定的来源。如新昌县人民法院与该县民政局出台的《新昌县司法救助基金管理暂行办法》明确说明：基金为非营利性基金，由法院负责筹集，委托县慈善总会管理和发放；基金额度为100万元，其中县财政拨款40％，法院从诉讼、执行收费中自筹30％，向社会募集30％，基金每年发放后的差额按以上比例补足。基金的总额各地大小不等，如台州全市各法院的基金分别从60万到150万元不等，共有890万元。9而大部分地区还未建立起救助基金，不同地区也存在着基金的多少不均的问题。因此现阶段，如何获得稳定的资金来源也是推行司法救助基金制度的一大难题。

    三、司法救助基金运作的规范化

    司法救助虽然产生了良好的社会效果，但这项起步不久的制度仍然需要在司法实践中进一步探索和完善。

    1、救助制度的立法完善。为了使司法救助制度按照设立的目的更有效地发挥扶危济困的作用，需要对救助制度进行规范。具体表现在（1）进行统一的司法救助立法，将司法救助的发放标准统一，发放内容细化，为司法实践提供可供操作的依据。（2）明确发放对象和使用范围。司法救助基金主要适用于以下案件：①追索赡养费、扶养费、抚育费案件；②追索劳动报酬案件；③刑事附带民事赔偿、交通肇事、工伤事故及其他人身损害赔偿案件。10司法救助基金的使用应当严格控制，限制在家庭生活确有困难，无固定收入或者申请执行人急需生活必须费用，住院医疗费，义务教育阶段子女的学费等维持生活的基本费用，以便使为数不多的救助基金发挥最大的作用。（3）细化基金发放标准。笔者认为应当从发放比例和上限两方面来把握基金的发放。例如生活费的发放应当以赔偿数额为基数，根据不同伤残等级制定一个比例，再根据生活困难状况适当浮动。但急需的医疗费、学费不在此限，应根据需要在上限范围内给与及时的补偿。

    2、审批程序规范化。一是各级法院在对确有经济困难的申请人予以司法救助的同时，要坚决注意防止冒用司法救助之名，骗取救助款。二是严格证明材料的审查。在审查机构上笔者认为，是否实施救济应当由审判委员会或其它专门部门集体讨论决定，并将予以救助的申请人名单进行公示，便于监督。另外，监督机制也应当健全。这种监督不仅应从财务账目上进行，还要从发放过程上进行监督，应当增加救济金发放的透明度，从而推动发放工作的公正性。

    3、基金来源稳定化。司法救助基金的来源是运作的根本源泉，没有来源，司法救助只能成为空谈，因此笔者认为应当以法律的形式将基金设立纳入地方财政预算。根据地方的财政状况以及交通事故和其他人身损害赔偿、赡养费、抚育费、抚养费等案件执行不能的情况决定基金的数量,以达到缓解社会矛盾,稳定社会的目的。资金来源方面，应当从各个方面吸纳资金，具体包括从财政每年拨出专项资金资助；从公、检、法机关的罚没收入中按比例拨入；从劳改人员创造的利润中拨入，接受社会捐助等等多渠道筹集救助资金，形成一个相对稳定的资金来源。11

    4、救助基金追偿法制化。目前我们在实践中的操作情况是，申请执行人在领取救助基金前，应填写救助基金申请表，与案件承办人签订放弃向被执行人进一步行使追偿权的承诺书，法院发现被执行人有履行能力时继续执行，将所执行到的款项补充到执行救助基金中。12救助基金本质上是法院为被执行人垫付的执行款，因此，执行所得应优先返还基金。基金发放给申请执行人后，法院对该案件的执行依然不可以懈怠，穷尽财产线索、执行方法，执行款到位后返还司法救助基金。笔者以为, 不能以原先的法律文书为执行依据,必须以立法的形式确立法院对被执行人的追偿权。具体而言，应在原执行依据的基础上重新制作裁定书,在裁定书中明确被执行人义务,包括迟延履行利息都是追偿的标的,以新制作的强制执行裁定书为依据,然后重新立案。对于依法追偿到的资金及时汇入执行救助基金专户，至于立案后未能有效执结,可依照执行相关法律规定办理。

    5、司法救助基金作用的正确定位。利用司法救助基金来弥补几百万乃至近千万的案件赔偿款可谓是杯水车薪。与其说是司法救助基金，不如说是执行信访基金。由法院设立司法救助基金是特殊时期、特定环境下的产物,是权宜之计。而法院不可能解决上述所有执行不能的案件,否则,法院就成了最大的债务人。所以笔者认为，由于案件的执行不能而权利人生活困难的,应由政府通过社会保障机制来救助,而不应该全由法院来承担。 司法救助基金作为解决社会矛盾,构建和谐社会的一种方式值得倡导,但是设立司法救助基金应理顺关系,形成政府管理法院参与的格局。

    6、加大司法救助制度的宣传力度。由于宣传工作不到位，产生了以下现象：一是真正困难的人不知道法院执行中还有司法救助基金，因为生活困难而执行款又无法到位的情况便四处上访。二是经济不是很困难的自然人或企业，因为不明确基金设立的目的，但仍然要求法院给予司法救助。因此我们有必要让当事人了解有关司法救助措施的具体规定，了解司法救助的具体条件；让执行人员认识到开展司法救助，是人民法院落实“三个代表”重要思想的具体体现，是人民法院“司法为民”的一项具体措施，是有着明确目标和发展方向的司法文明的重要内容。13我们应当自觉认真地实践这一制度，从而有效防止人情救助和救助面过大、过小现象的发生。同时，还要加强与相关部门的联系沟通，得到社会的理解、支持和帮助，以期在全社会建立健全司法救助运行机制，充分发挥其救助功能，最大限度地保护申请人的合法权益。

    司法救助基金制度的设立向陷入困境的当事人伸出援手，在某种程度上缓解了社会矛盾，减轻了政府的信访压力，对于构建社会主义和谐社会有着积极的意义。但是，作为一项新生事物，该制度在许多方面仍未成熟，相信通过我们的不断努力，这项制度会逐步完善起来并进一步发挥其独到的作用。

                                                                        （发表于《浙江审判》2008年第6期）