论文提要：随着新的民诉法实施，民商案件管辖标的下调，绝大部分的初信初访案件将发生在基层法院。如何有效地解决基层法院的涉诉信访问题成为法院工作当前亟需解决的问题。本文从基层法院内部之解决途径为视角，首先分析了当前法院内部在涉诉信访处理的配置、程序运行及处理机制等方面存在的问题，并进一步分析了涉诉信访处理权的性质既是广义的审判权的一部分，又是对狭义审判权的一种监督和制约权。继而提出了规范和完善涉诉信访处理权配置及运行的必要性，最后就如何完善涉诉信访处理权提出了具体设想：首先是完善配置——对涉诉信访处理权进行立审分立，即由立案庭负责来信来访的收立案登记工作，同时对审判监督庭之职能重新进行调整，将涉诉信访的审查处理权重新回归到审判监督庭，使涉诉信访问题有专门的审查处理机构，充分关注民生，倾听民意，并加强对审判权的事前和事中监督。同时鉴于基层法院主动提起再审的案件缺指可数，基层法院的再审案件由院长或分管院长与审判委员会委员组成合议庭担任再审案件的直接审理工作，改变过去审委会“垂帘断案”的现状。其次是规范程序——建立涉诉信访案件处理流程管理制度和规范信访案件的审查听证程序，保证信访处理程序运行的中立性、公开性和公正性。再次是健全机制——建立涉诉信访的审查处理终局制度、信访疏导制度及无理缠访制裁机制等，切实有效地解决当前反复缠访的涉诉信访恶性循环问题，维护司法的终局性和权威性。本文全文共9200字。

    引言

    一说到信访，笔者相信接触过信访工作的人无不感到这是件最让人头痛和心烦的事。法院的涉诉信访也不例外。笔者在基层法院民事审判庭工作多年，因此与信访工作也打了多年的交道，对此深有体会。逢年过节或者是有什么重大会议或活动时，我作为信访责任人，几乎是把所有的时间和精力都花在信访对象身上。也了解有些单位为了实现信访工作零进京，不惜花重金24小时顾人看牢盯死，不让信访对象进省或进京。结果是你越百般阻挠，他越百折不饶。久而久之，形成了恶性循环。笔者也曾进京接访，看到的是如此多的不死不休，心里非常沉重。现笔者就法院如何有效解决基层法院的涉诉信访问题谈点不成熟的想法，希望能起到抛砖引玉的作用。

    一、法院涉诉信访制度之缺陷

    当前法院的涉诉信访案件仍不断呈上升趋势，解决涉诉信访问题也成为法院当前工作的一个重点。对涉诉信访问题的日益重视与对涉诉信访处理权的配置及运行之忽视成为鲜明的对比。

    （一）配置不合理

    当前各地法院纷纷树立大信访观念，把信访工作摆在与审判工作同等重要位置，甚至比审判工作更重视。要求建立一把手亲自抓、主管领导具体抓、分管领导协同抓，职能部门负责抓，其它部门认真抓，法院上下一齐抓的信访工作新格局、新机制。今年又是奥运年，国家还要隆重庆祝改革开放30周年，涉诉信访工作的形势会更严峻，任务会更重。但是对于涉诉信访处理权的设置不够重视。纵观各地基层法院的信访人员设置，各级法院均没有专门的信访机构编制，都将信访复查工作放在立案庭，一般是配备一人至二人仅仅是作为信访接待人员，只负责接收来信来访等登记工作，仅起到“传达室”、“传声筒”的作用， 信访处理力量的配置跟不上形势发展的需要，与日益增多的信访量不成正比。

    （二）程序不规范

    司法公正是法院工作永恒的主题，程序公正也日益受到重视。但对于涉诉信访的审查处理却是无章可循。各地法院十分重视审判流程管理制度的建构但往往忽视信访流程管理，对涉诉信访案件的接收立案与审查处理没有进行立审分立，都是由信访人员一人办理，致使日常处理随意性较大，缺少人员回避、时限跟踪、听证的合法性等处理手段。 而复查程序的运行更是暗箱操作，缺乏规范。

    （三）机制不健全

    当前群访、集访、缠访、越级访等成为人民法院信访工作的难题。其中一个主要的原因是由于多年来对当事人的涉诉信访缺乏限制和制约的机制，对于无理缠访等问题缺乏终结和相应的制裁机制，导致重复上访、无限申诉上访层出不穷，严重影响了司法权威，乃至影响到社会和谐和国家权威。

    二、涉诉信访处理权之探析

    一个真正的法治国家，法律是社会公平正义的最根本底线，人民权利保障的最后一道屏障，它作出的判断应是终局裁判，而这一终局权却面临着涉诉信访处理权这一权力的挑战。涉诉信访处理权是司法权还是行政权？ 涉诉信访处理权是否有存在的必要？现笔者就涉诉信访处理权的性质及规范其设置与运行的必要性作一简要的分析与阐述：

    （一）涉诉信访处理权之性质

    涉诉信访处理权是建立在人民法院审判工作基础之上的，由案件当事人或者案件以外的第三人引起信访程序，有人民法院专门机构最终予以接受信访告诉申诉内容，并依照有关法律和法规作出处理结论的权利和职责，它既是广义的审判权的重要组成部分，又是对狭义审判权的一种监督和制约权。因此，它具有强制性、中立性、被动性、公开性、公正性、排他性以及终局性（权威性）等审判权的特征。从微观看，它属于审判工作的“善后”环节，对个案实行审判监督。从宏观看，它在遵循审判规律的同时，不断健全自身机制，与各类审判业务工作实现良性互动：一方面，它促进了审判工作的改进与完善；另一方面，审判工作的改进与完善卓有成效地将涉诉信访降至最低点。  

    （二）规范与完善之必要性

    鉴于涉诉信访处理权是法院审判工作的重要组成部分，不仅不能把涉诉信访问题以司法管辖的最终排它效力为由将其拒之门外，还应把涉诉信访处理权的配置及运行纳入审判权予以规范，并作为法院工作的重点来抓。

    1、中国国情之需要 

    信访是公民的一种重要表达自由的途径，是公民的一项民主权利，从信访的民主权利价值属性和在中国现有的政治体制环境下信访制度的所具有的特殊功能出发信访不能被取消。 但从目前全国各地、各部门仍不断增长的信访和一些地区群体性事件频发的现实看，信访制度功效的发挥并不尽理想。因此，必须从中国当前的国情出发，根据建设和谐社会的有关思想,彻底转变敌视、轻视、漠视涉法信访问题的不正确观点,走出被动的局面。就目前基层法院而言，根据维护社会稳定，构建和谐社会的要求，完善涉诉信访处理机制，有效地预防、化解信访案件已经远比解决某一具体法律程序、正确适用某一法律条款更为迫切、更为紧要。  

    2、关注民生之需要

    笔者曾进京接访,在最高院信访接待室的大院里上千人的上访当事人使得院子里的空气都改变了味道，每天都有人叫喊着要不活了、要跳金水桥。看到这些，笔者的第一个念头就是恐惧,恐惧我们的生活中居然存在着如此多的你死我活。或许其中有部分当事人确实是无理缠访，但笔者相信，更多的当事人心中觉得有委屈通过诉讼未能得到救济才会如此的不死不休。因此，我们应从关注民生出发，完善涉诉信访处理权的配置及运行，让百姓苦有处诉，冤有处申，切实有效地解决当前法院工作中所存在的一些问题，维护当事人的合法权益。

    3、监督与制约之需要

    历史的经验和教训表明，权力缺乏监督必然导致腐败， 在强调审判独立的同时，审判权更是需要监督与制约。涉诉信访是人民群众表达利益诉求的一种途径，是公民监督司法权力的有效手段。而涉诉信访处理权的配置与运行正是法院加强自身监督的重要形式，通过对涉诉信访案件的审查处理，加强对法官的内部监督，不仅可以规范司法行为，改善司法形象，增强司法能力，促进司法廉洁，而且有利于促进司法公正，提高司法效率。

    三、涉诉信访处理权之规范与完善

    自全国各地高院纷纷将民商一审案件管辖标的金额下调后，经初步估计，90%以上的一审案件将在基层法院，而95%以上的初信初访案件也将发生在基层法院。现笔者就如何规范和完善基层法院的涉诉信访处理权的配置及运行问题谈点初浅的想法。

    （一）完善配置

    在基层法院内部有效解决涉诉信访问题，首先要重新调整机构及人员的配置，加大涉诉信访处理力量的配备及处理能力。

    1、审监庭职能之调整

    随着新的民诉法规定再审审级的提高，基层法院的再审案件将大为减少，因为由法院院长发现确有错误认为需要再审的案件缺指可数。另一方面，随着各地高级法院对民商事一审案件诉讼管辖标的下调，基层法院的案件将大为增加。因此，在再审权上移而一审案件大量增加的情况下如何加强基层法院审监庭的审判监督管理职能成为当务之急。而且由于绝大部分的涉诉信访案件也将发生在基层法院，如何有效解决基层法院的涉诉信访问题也就是如何加强法院内部的监督与管理的问题也成为基层法院的重要任务。因此，笔者设想，将加强内部审判监督与解决涉诉信访问题二者结合起来，遵循立审分立原则，对涉诉信访处理权的立案与审查处理进行分立：由立案庭负责来信来访的接收登记工作，将涉诉信访的审查处理权重新归位于审判监督庭。有人也曾提议仿效国外的信访专员制度，在法院内部专门设立信访处理办公室，或者成立审判管理中心，案件质量检查以及信访问题也都纳入审判管理中心。 但笔者认为，涉诉信访处理权既然是一种审判监督权，应将其归类到审判监督部门，法院已内设了专门的审判监督部门即审判监督庭，因此，没有必要再单独另外设立信访处理办公室，也不宜由审判管理中心来审查处理。机构太多，职能过于分散，反而不利于管理与监督。由审监庭来承担涉诉信访的专职审查处理工作更为合理。同时，为了加强审监庭的审判监督管理职能，改变过去将临退休的老同志放在审判监督庭养老的现状，一般由专职的审判委员会委员充实到审监庭，如现在许多资深老庭长同时兼任审判委员会委员，业务精通，但由于受年龄的限制，退下来后不再从事办案，但却非常适合做信访申诉的审查处理工作，可以切实有效地承担起审判案件质量监督和管理的职能。 

    2、审委会职能之调整

    在将涉诉信访审查处理权归位于审监庭的同时，也对基层法院的审判委员会的职能作相应的调整，设立刑事审判委员会、民商事审判委员会和行政审判委员会，各审判委员会除院长、 分管副院长、庭长外，可选拔相应业务庭的优秀法官为专职委员，审委会必须积极推行直接审理案件，即除了直接审理重大或疑难复杂案件外，再审案件的审判工作也由审委会承担，改变过去审委会 “垂帘断案”的现状。 因为，随着新的民诉法施行，基层法院不再审理当事人申请再审的再审案件，只办理基层法院院长发现案件确有错误应予纠正而主动提起再审的案件，而此类再审案件数量应是缺指可数。而且法院院长发现错误主动提起再审的情形往往是通过当事人的信访申诉渠道发现的，因此，审监庭在行使涉诉信访处理权处理信访申诉的同时也就是发现某些案件确实存在错误需要提起再审前的审查过程，二者往往是重叠的。所以，将再审提起前的审查工作，与涉诉信访处理权一并由审监庭负责办理。同时，为了将基层法院的再审提起前的审查程序与再审案件的审理程序分立，将再审案件的审理由院长或分管院长与其他的审委会组成人员组成合议庭直接审理。同时审委会对涉诉信访处理结果进行检查监督，承担监管职能。另外，审委会原则上不再讨论个案，只就法律普通性的适用问题提出意见，实现审委会功能的根本性转变。

    （二）规范程序

    1、建立涉诉信访流程管理制度

    各地法院对于审判及执行案件的流程管理已日趋规范，但对于涉诉信访案件的审查处理却往往是暗箱操作，随意性大，很不规范。因此，笔者建议将涉诉信访案件的审查处理也纳入流程管理，成为一项规范的诉讼程序。

    （1）规范涉诉信访案件的立案工作

    立案庭人员应根据来信来访情况进行立案登记。其中对于来信的立案程序应规范如下：在拆封后即加盖收信日戳,注明收信日期。并及时认真细致审阅来信，初步审查来信反映问题的性质，属咨询法律问题的，由立案庭工作人员给予答复；如反映案件或审判人员问题的，则立案人员进行摘要登记，即将来信人的自然情况、来信日期、反映的主要问题及要求登记下来，填写涉诉信访立案登记表，即时将卷宗材料移交审监庭处理。对于来访的立案程序应规范如下：对来访人员进行登记，认真填写来访登记表，填清来访人自然情况及反映的主要问题，并填写立案登记表后，即时将材料移交审监庭，并告知当事人由审监庭办理。

    （2）规范涉诉信访案件的审查处理流程

    具体的信访处理流程设计如下：立案——对初信初访案件由立案庭登记备案；分案——由立案人员将所接收的信访案件根据刑、民、行政等各类案件的性质分给审监庭相对应的专职审查法官；审查——各专职审查法官接到案件后，在规定时间内进行审查，并根据相应情况决定是否进行听证；听证——承办法官根据规定需要组织听证的，则组成合议庭进行听证；处理——根据审查听证后的具体情况分别作出相应的处理；如需要提起再审的，则提出书面意见报院长提交审委会讨论决定。如属无理缠访应予终结的，则写出书面终结报告，提交审委会讨论决定。如审判人员审判作风存在问题的，则写出书面报告提交监察室处理等等。报结——案件处理完毕后写出书面处理报告，并报结案。立案庭作为流程管理职能部门对涉诉信访的审查处理也进行全程跟踪和监督。

    2、规范审查听证程序

    涉诉信访审查处理权既然是审判权的一部分，对其程序的运行必须予以规范，避免暗箱操作。即“改变现在的申诉类信访案件行政化处理的模式，将其纳入到正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。” 主要通过规范审查程序和听证程序来进行。

    （1）规范审查程序

    所有的涉诉信访案件一旦立案后，都应进行审查程序。经过审查，再根据不同情况决定是否需要进入听证程序。具体审查程序设计如下：审监庭法官收到立案庭移交的信访案件后，应详细听取信访人的意见，仔细审阅信访人所提交的材料。对案件进行初步筛选、审查，先将涉诉信访案件进行分类：根据信访所指向的是案件或是审判人员，可以分为对人的信访和对事的信访。根据所信访所指向的案件是否已经审结，将信访分为事中信访和事后信访。对信访案件进行分类后，根据不同的情况确定不同的处理方法。如针对事中信访，应在二个工作日内向原承办法官了解相关情况，立即进行调查核实信访人所反映的问题是否确实存在并作出相应的处理。如针对事后信访，应根据不同情况进行分类疏导。并应在五日内告知被信访人，送达相关证据材料副本，听取被信访人的意见。然后综合各方的意见及证据材料，决定是否进行听证程序。

    （2）规范听证制度

    要规范信访案件的听证，首先要明确听证的范围，并对听证实行适当限制和制约，严格履行回避制度，规范听证过程。

    ①实行听证禁入制度：明确规范听证的范围，对于事中信访案件，一般不组织听证，但重大的涉诉信访或群体信访等除外。对于事后信访案件，也不是所有的案件均进行听证。如针对审判人员的审判行为与审判作风问题的信访，一般也不组织听证。针对案件程序上或实体上明显存在错误的，一般应组织听证。当事人也可以申请进行听证，但同时实行听证禁入制度， 应明确规定以下几类案件无须再组织听证：一是阶段性放弃诉权的案件。从维护裁判既判力的角度，对于原审程序中因当事人自己的过错，或自己行为的行使而导致对其不利裁判结果的，应排除听证审查范围之外。二是调解结案案件。调解是当事人处分权和法院裁判权相结合的产物，是以当事人意愿为前提的诉讼结果。当事人除非有证据证明调解协议违法或强迫调解或存在重大误解或侵犯第三者利益等情形，否则对其信访申诉不予听证。三是证据失权案件，但有新发现证据的除外。 

    ②试行听证保证金制度：为防止当事人滥用信访听证的权利，在决定信访听证程序的同时，由信访人交纳部分听证保证金。对当事人信访申诉无理，或超过法定期限，仍坚持要求信访申诉听证的，听证所支出的费用及因此给对方当事人造成的损失，从保证金中支付。对经审查听证确实存在错误需进入再审的案件，所需费用，按信访人在原审案件中有无过错，及过错大小程度，从保证金中承担相应的费用。信访人在原审案件中未有过错的，保证金全部返还。 

    ③履行回避制度：一般听证要求组成合议庭进行，严格履行回避制度。即在听证前三日告知听证双方当事人关于合议庭组成人员名单，如合议庭成员与当事人及其代理人等存在利害关系影响公正审查听证的，可申请回避。回避申请是否准许，由院长决定。

    ④规范听证程序：一旦决定进行听证后，合议庭应通知双方当事人到场进行听证。听证是公正程序的核心内容，它要求在个案处理中，给各方当事人获得或维护某种自身利益的均等机会，必须听取相关利益方的意见，它应遵循公开、公平的原则。其程序可以参照民商事案件的开庭审理程序，一般分为六个部分：一，主持人宣布听证纪律。告诉当事人享有申请回避权；二，由上访者或者其代理人进行陈述，对方当事人及其代理人进行答辩；三，双方当事人及其代理人进行举证、质证、辩论；四，当事人双方作最后陈述；五，合议庭成员进行评议；六，合议之后宣布最终处理意见。

    3、明确审查处理期限

　　现行法律及司法解释对涉诉信访的审查处理期限并没有明文规定，审查处理过程漫长，往往形成当事人不断上访，甚至造成当事人重复上访、越级上访，严重影响了法院的威信和法律的权威。按照多年的审判实践，对涉诉信访处理程序应规定明确、合理的期限。鉴于涉诉信访案件不同一般一、二审案件，其矛盾比较突出，争议集中，为细致的做好信访审查处理工作，一般的涉诉信访案件的审查处理期限以一个月为宜，疑难、复杂、新型案件及涉及人数众多的案件，审查处理期限以三个月为宜。并由立案庭承担涉诉信访处理权的审限跟踪职能。

    （三）健全机制

    要解决法院的涉诉信访问题，不仅需要配置合理的机构和人员，还要规范涉诉信访审查处理权的运行，而且更需要完善相关处理机制，三者应严密结合，缺一不可，才能有效地解决法院的涉诉信访问题。

    1、建立涉诉信访审查处理终局制

    一般的信访制度其主要问题是信访部门职责重大繁杂而权力却十分有限，看起来几乎所有的问题都可以在信访部门那里被接受下来，但最后几乎所有的问题却又都不可能被它所解决，信访的权威与价值也不得不在这种权责倒错的状态下被逐渐地消磨掉。  笔者认为，法院的涉诉信访审查处理权与一般的信访部门不同，根据司法终极性的要求，涉诉信访也应具有终局的审查处理权。即审查处理部门一旦就涉诉信访案件经过审查听证作出的结论，无论是全部或是部分支持信访人的信访意见作出相应的处理还是驳回其信访意见，信访程序即告终结，信访人对审查处理结果不满的，仅允许当事人向审判委员会申请复议一次，复议结论具有终局效力，当事人不得再就同一个问题重复信访。把所有的涉诉信访问题都解决在基层法院，同时报省高院备案。有人也曾建议，对于涉诉信访的处理参照诉讼案件实行二审终审制，基层法院审查处理后仍允许信访人向上级法院信访，经上级法院审查处理后的结论才具有终局性。但笔者认为，申请再审与涉诉信访都是对二审终审制的挑战与破坏，某一案件经过二审终审后，如果仍然允许当事人对经过二审终审的案件可以进行二次的信访申诉或申请再审，必将使二审终审制形同虚设，使终审裁判长期处于不稳定状态，司法裁判的权威性荡然无存。因此，涉诉信访和申请再审本已是破坏司法裁判权威的一种例外，而法院的大部分涉诉信访问题本来可以通过上诉审、申请再审程序来救济，所以更应严格限制，不宜规定过宽，必须实行一审终局制。实行涉诉信访处理终局制不是限制当事人的信访权利，恰恰是为了保障当事人的合法权益，使其避开信访怪圈。 同时更是为了维护裁判的稳定性，防止当事人无休止的层层逐级申诉，年年申诉的现象发生，树立真正的司法权威。

    2、建立涉诉信访疏导制

    要完善涉诉信访问题的处理机制，必须疏通涉诉信访案件输出渠道，建立多元化的信访疏导制度。经过审查或听证程序，对涉诉信访案件应有以下几种疏导处理方式：一是信访人所反映的案件确实存在问题，但尚未生效的，则告知信访人通过上诉程序来纠正。二是如果已经生效需要通过再审程序予以纠正的，则告知信访人向上一级人民法院申请再审。三是如果信访人不愿向上一级法院申请再审而是坚持信访的，则通过院长提交审判委员会讨论决定再审。四是对于确定立案再审的信访案件，由审查处理法官制作撤销原审裁判文书的裁定书，并向信访人员告诉结果。提起再审后，该信访案件即告终结。五是如果案件尚在审理之中，属于承办法官审判行为或审判作风有问题的，则适用回避制度，及时更换承办人，并对其所存在的问题，转交监察室作出相应处理。六是如果是尚在审理的案件存在程序上或实体上的瑕疵，则及时予以补正。如举证责任分配错误的，则重新进行举证责任分配。如证据未经庭审质证的，则重新进行开庭质证等等。七是虽然信访人所反映的问题存在，但只是程序上或审判作风上的小瑕疵，对实体处理没有影响的，如果可以用其他方式补正的，则用其他方式予以补正；如果没有补正必要的，则应对存在的错误及时作出处理，并将处理结果告知信访人。八是对于信访人所反映的情况不事实的，则驳回其信访意见。九是对于信访人所反映的问题不属于法院主管范围的，则向信访人及时释明并告知应向有关部门反映；十是对于信访人权利受到侵害，但确实通过司法途径无法得到救济的，或者虽然通过裁判但无法执行到位的，则通过司法救助等方法予以解决。案外人向法院信访的，也按上述相应方法进行疏导。同时，设立案外第三人申请再审制度，即对于是案件以外的第三人反映案件存在问题需要提起再审程序予以纠正的，应赋予案外第三人的申请再审权，参照当事人申请再审的规定，第三人有权向上一级人民法院申请再审。同时配套设置相关的案外第三人参加的再审程序。

    3、建立无理缠访制裁制

    涉诉信访经过审查处理作出终局决定后，法院不再受理同一信访案件，不再就其申诉立卷复查或回函答复。如果当事人仍然存在无理缠访现象的，则建立相应的制裁机制。强化对无理上访、缠访的制裁措施，加大对缠诉缠访，胁诉胁访的打击力度，维护正常的诉讼秩序。 首先是对无理缠访人进行批评、教育，做好服判工作；如果经过批评教育，仍无理取闹，甚至扰乱机关办公秩序，则根据相关规定予以罚款、拘留等进行处罚；在刑法上建议增设无理缠访等罪名，对于无理缠访严重，经过多次说服教育无效并有过激的言语和行为的，可以判处刑罚；如果严重扰乱工作秩序的，也可以参照相应的其他刑罚进行严厉制裁。

    结语

    笔者相信，基层法院内部通过合理配备专门的涉诉信访处理机构，规范涉诉信访处理程序的运行，完善相应的疏导、终结、制裁等机制，一方面能够敞开信访渠道，倾听民意，关注民生，切实有效地解决当前法院工作中存在的问题，加强对法院工作的内部监督，维护当事人的合法权益；另一方面，能够解决群访、集访、缠访、越级访等信访难题，遏制当前法院涉诉信访的恶性循环现状，树立真正的司法权威。

                                                                           （获2008年全国法院学术讨论会二等奖）