非监禁刑适用于罪行轻微的罪犯，体现了刑罚社会化、轻缓化和个别化思想。非监禁性制度是我国刑法运用惩办与宽大相结合、惩罚与教育相结合的刑事政策而确立的重要刑罚制度之一。对被告人适用非监禁刑有助于避免短期自由刑的弊端，有助于更好地实现刑罚的目的，是实现刑罚社会化的重要制度保障。

    非监禁刑对于和谐社会的构建有着监禁刑所不具备的独特的价值和功能。但司法实践中，在非监禁刑的判决和考察方面存在一系列不规范的地方，致使非监禁刑适用率低、对罪犯疏于监管等后果出现。为此，笔者对宁波市鄞州区法院近四年非监禁刑适用情况进行了深入细致的调查和分析，试图找出非监禁刑适用过程中在实体、程序以及考察制度方面存在的问题并提出完善措施。

    一、鄞州法院近四年非监禁刑适用的总体情况

    非监禁刑是相对于监禁刑而言的，即不在监狱中执行的刑罚，它包括了在监外执行的刑罚种类，如管制、单处罚金、剥夺政治权利等，也包括刑罚执行过程中的非监禁化，如缓刑等。鄞州法院作为基层法院，适用的非监禁刑主要有管制、单处罚金和缓刑。

    1、非监禁刑适用率近几年保持平稳，但整体水平低

    表一：本院近四年非监禁刑适用情况（单位：名）

年份 2006年 2007年 2008年 2009年

上半年 总数

总犯罪人数 1982 2121 2337 999 7439

非监禁刑人数 288 343 391 147 1169

非监禁刑适用率 14.5% 16.2% 16.7% 14.7% 15.7%

    从表一可以看出，从2004年到2007年上半年，鄞州法院非监禁刑适用率保持在15%左右，总体相对稳定。这一数据与国内其他法院相比相差不大，例如从2001年至2005年，山东省聊城市两级法院非监禁刑适用比例从11.5%上升到14.5%，平均为12.7%。 又如浙江省三级法院非监禁刑适用比例从1997年的12.18%上升到2000年的17.10%，平均为14.35%。 从以上数据对比来看，我院与其他法院的非监禁刑适用率基本一致。

国外法治发达国家的非监禁刑适用率则大大超过我国，例如美国2001年被判刑的68533名被告人中，有74%被判处缓刑，4%被单处罚金。美国、法官、新西兰、澳大利亚、加拿大适用非监禁刑的人数，均占罪犯总数的70%以上，其中加拿大占总数的79.24%；日本、英国适用非监禁刑的人数占犯罪总数的52.62%和55.05%。 这与国外对犯罪概念的界定以及法治发展水平有很大的关系。

    2、适用的非监禁刑种类中缓刑比例最高

    表二：本院近四年各类非监禁刑情况（单位：名）

年份 2006年 2007年 2008年 2009年

上半年 总数 比例

非监禁刑总数 288 343 391 147 1169 100%

缓刑 274 330 384 139 1127 96.4%

管制 6 5 6 6 23 2.0%

单处罚金 8 8 1 2 19 1.6%

    从表二可以看出，从2006年到2009年上半年，鄞州法院非监禁刑适用中缓刑的比例为最高，达到96.4%，管制和单处罚金适用率仅为2.0%和1.6%。可见在非监禁刑适用率较低的前提下，管制刑和单处罚金适用率仍然极低，可以认为管制刑和单处罚金在我院司法实践中处于被忽略的状态，几乎不予适用。

    3、非监禁刑分布广泛、适用相对集中于交通肇事等犯罪中

    表三：本院近四年非监禁刑分布情况（单位：名）

罪名 交通

肇事 盗窃 故意伤害 抢劫 过失致人重伤、死亡 受贿 寻衅

滋事 其他

人数 324 248 167 47 46 25 22 290

所占比例（%） 27.7 21.2 14.3 4.0 3.9 2.1 1.9 24.8

    从表三可以看出，非监禁刑适用相对集中于交通肇事和盗窃案中，两者合计占非监禁刑适用总数的一半左右。其他罪名虽然所占比例不高，但大多数罪名都有非监禁刑适用的案例。据笔者统计，从2006年到2009年被告人所触犯的67个罪名中，有55个罪名被适用非监禁刑，其中绝大多数是犯罪性质一般的犯罪，但也有故意杀人、抢劫、强奸等性质严重的犯罪因具有法定从轻、减轻情节而被适用非监禁刑。

    4、非监禁刑适用与强制措施关系密切

    表四：本院2009年上半年不同强制措施适用非监禁刑情况

强制措施 总数（名） 适用非监禁刑（名） 比例

取保候审 142 136 95.8%

逮捕 857 11 1.3%

    从表四可以看出被取保候审的被告人中有95.8%的被判处非监禁刑，未被判处非监禁刑的6人中，有5人是因为情节严重不适合判处非监禁刑，另1人在开庭时拒不到庭而被逮捕不能适用非监禁刑。被逮捕的被告人仅有1.3%被判非监禁刑，可见非监禁刑的适用与强制措施关系密切。可以说，法院对被告人是否适用非监禁刑，很大程度上取决于被告人在侦查阶段被采取的强制措施。

    5、本地人适用非监禁刑的比例大大超过外地人

    表五：本院2009年上半年不同户籍被告人适用非监禁刑情况

户籍 总数（名） 适用非监禁刑（名） 比例

本地户籍人 184 79 42.9%

外地户籍人 815 68 8.3%

    从表五可以看出户籍在宁波市的被告人有79人适用非监禁刑，占总犯罪人数的比例达到42.9%，其中以交通肇事和故意伤害案居多，均为19人。户籍为非宁波籍的被告人中仅有8.3%被适用缓刑，从比例上看，仅有前者的五分之一。两者比例差距大有两个原因：一是外地被告人流动性很强，非监禁刑的考察措施不容易到位，对其判处非监禁刑顾虑较多；二是本地人赔偿能力相对较强，特别是对于交通肇事和故意伤害案，本地人往往能够借助近亲属及朋友的帮助赔偿被害人的损失，而对经济状况较差的外地被告人特别是外地务工人员来说，不能赔偿损失也就意味着适用非监禁刑的机会相对较少。

    二、非监禁刑适用中存在的问题

    （一）缓刑适用中存在的问题

    1、刑事实体法的规定不明确

刑法第72条规定了缓刑的适用条件：一是被告人被判处拘役、三年以下有期徒刑；二是考虑犯罪情节和悔罪表现；三是适用缓刑确实不致再危害社会。

    “悔罪表现”的含义不太明确。犯罪嫌疑人在案发后，特别是被采取强制措施后，绝大多数都有后悔之意（无论是否出于自愿），多数被告人还能如实交待自己的犯罪事实。依据字面意思理解，能否看作有“悔罪表现”？通过对我院刑庭法官的调查，他们均认为被告人这样做是远远不够的，被告人不仅要如实交待自己的犯罪事实，还要交待同案犯的犯罪事实；侵财型犯罪的被告人要积极退赃；故意伤害罪、交通肇事罪等造成人身损伤的被告人要能积极赔偿被害人的损失，而且只有在完全赔偿损失的情况下才能适用缓刑。

    “确实不致再危害社会”这一条件要求法官进行主观判断，但是要求法官在二十日（简易程序）或一个半月（普通程序）的审理期限内除了做审理案件的大量工作外，还要判断被告人是否“确实不致再危害社会”绝非易事。法官只能根据案卷中的材料和开庭时被告人的表现对被告人目前的心理状态和认罪情况做出一个大致的判断，但这些粗略的印象对于判断被告人的人身危险性是远远不够的。法官普遍反映目前缺乏一个可供操作的评判标准，对是否适用缓刑的判断主要是依据办案经验，而不是个案的情况。这就造成缓刑的适用过于依赖法官的主观判断和经验，容易造成同案不同判的现象。

    2、刑事程序法不健全限制了缓刑的适用

    （1）公安和检察机关强制措施的适用限制了缓刑的适用

    从表四可以看出被取保候审的被告人中有93.9%被判处了缓刑，而被逮捕的被告人中仅有5.1%被判处缓刑，可见法院对被告人是否适用缓刑，很大程度上取决于被告人在侦查阶段被采取的强制措施。但公安和检察机关对犯罪嫌疑人取保候审的适用率是非常低的，2009年上半年被提起公诉的999名被告人中有142名被取保候审，仅占14%。虽然绝大多数被告人符合取保候审的部分条件，但实际上不管其人身危险大小、犯罪性质的轻重，都是“以羁押为原则、以取保候审为例外”。

    在司法实践中，公安机关出于强调打击犯罪因素的考虑，防止犯罪嫌疑人逃跑给侦查工作带来不便，对取保候审进行了严格的限制性规定。有的地方甚至规定，只有犯罪嫌疑人有可能被判缓刑的情况下才考虑使用取保候审。这样就形成了一个悖论：公安机关考虑取保候审时考虑的是法院能否判缓刑，而法院判缓刑时参照的是公安机关是否对被告人取保候审。这样做的后果就是取保候审的比例越来越低，缓刑适用率同样走低，刑罚轻缓化难以体现。

    （2）强制措施变更过于繁琐限制了缓刑的适用

    刑事诉讼法解释第六十三条规定：合议庭或者独任审判员认为应当对被告人撤销或者变更强制措施的，应当报请院长批准。根据该规定，假若合议庭或者独任审判员认为对取保候审的被告人不宜判处缓刑，就必须提出理由报请庭长和院长批准，批准通过后再办理对被告人逮捕的手续。整个过程是比较繁琐的，将会耗费法官比较多的精力。

    对于工作任务重、办案压力大的法官来说，依据强制措施的情况决定是否对被告人适用缓刑是比较倾向的选择，特别是对犯罪情节并不严重，判决的结果处于一种判处监禁刑和缓刑中间的模糊状态的被告人，法官为了避免繁琐的程序，倾向于对取保候审的被告人判处缓刑；对情节比较轻微但被逮捕的被告人，用短期自由刑代替缓刑的适用，即计算被告人已经被羁押的时间，判处一个相当的短期自由刑。例如被告人已经被羁押了3月10日，就判处拘役4个月。这种做法在司法实践中是相当普遍的，这就造成了公安和检察机关强制措施的适用决定了法院对缓刑适用的后果。

    （3）内部汇报制度限制了缓刑的适用

    我国的刑事法官拥有定罪和量刑的双重决定权，享有较大的自由裁量权。这种裁量权越大，法官所面临的风险和压力也就越大。特别是判处缓刑这种非监禁刑，法官在裁量时所面临的各种因素干扰更多。为了避免权力腐败，必须监督权力，各法院建立了内部监督机制，即汇报制度。

    依照我院的内部规定，一般案件的缓刑判决做出前要向庭长汇报，副处级干部受贿案件的缓刑判决先由合议庭形成意见，报请庭长和分管副院长同意后，再提交审判委员会讨论。这一制度在当前为了监督和保障缓刑裁判的质量方面，对于减少司法腐败风险来说，确实起到了一定作用。但这一机制毕竟不是刑事诉讼法明确规定的保障性程序，也并非在公开、透明的程序下进行，极易被暗箱操作，而且还造成法官在缓刑适用上的裁判权直接受到庭长、院长的干涉，更深层次的司法腐败有可能会因此产生；同时，这种监督机制本身也为缓刑适用制造了程序障碍，亦导致了缓刑适用率降低。 

    3、缓刑执行制度不健全

    （1）缓刑考察机关设置不合理

    《刑法》第七十六条的规定，被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合。这就是说，缓刑的考察机关是以公安机关为主体，由派出所具体执行，但实践中执行措施不到位的情况非常普遍。究其原因，缓刑监督考察单位选择不当是主要原因。

    公安机关不适合成为专门的缓刑考察单位。公安机关无力作为考察机关监管缓刑犯。公安机关是负责维持社会治安、犯罪侦查及户籍管理等事务的机关，在目前各类违法犯罪案件频发的背景下，公安机关因为人力所限完成治安和侦查犯罪的主要任务尚属勉强，无力再对缓刑犯进行考察。缓刑的考察需要专门的、有针对性的工作，而公安机关是站在维护治安和侦查犯罪的职业思维的角度来考虑问题，对缓刑犯的监督考察难以周至。

    由缓刑犯所在单位和基层组织配合考察不合实际。目前，职工与劳动单位之间是劳动合同关系，单位仅有权对职工在上班时间内的职业事务进行管理，而无权干涉职工的其他问题。而且只要职工因犯罪被判刑，单位即解除与职工的劳动合同。即使单位未解除与缓刑犯的劳动合同，单位也会因忙于经营管理而无人力、时间去配合对缓刑犯的考察。而另一配合考察的基层组织如居民委员会和村民委员会有其独特的一面，该组织和自治成员之间的关系比较松散，矫正能力有限，因此也无法达到监管和矫正缓刑犯的目的。 

    （2）考察措施不到位

    为了了解缓刑考察措施在基层的落实情况，笔者向鄞州区的21个乡、镇、街道办事处的司法所发放了调查问卷，共回收17份有效答卷，根据有效答卷的反馈情况，笔者总结了目前我区缓刑考察措施的落实存在以下几个问题：

    首先，没有配备具备专业知识的专职人员。乡镇司法所的人员普遍比较短缺，负责缓刑考察的人员基本都是兼职人员，由刚参加工作的新人或者快退休的人员充任，他们往往忙于其他事务的处理，在缓刑考察工作上很难尽力。另外，缓刑考察工作是一项专业性很强的工作，需要法学、社会学、心理学等多方面的知识，而兼职人员普遍反映从事这项工作知识水平不够，力不从心。

    其次，奖惩措施难以到位。我区制定了完善的《社区矫正工作实施方案》，规定了一系列矫正措施，但是这些措施落实起来困难重重。例如有8个司法所反映部分缓刑犯未能按时参加司法所组织的社会公益劳动和学习教育活动，但无权进行干涉，对表现好的缓刑犯只能在年终评议时予以表扬，而无权缩短缓刑考察期。原因在于实施方案只是内部规定，不具有法律效力。

    再次，外来人口列入社区矫正有难度，处于无法管理的状况。考虑到外地务工人员长期在本地工作和生活，各司法所对部分外地缓刑犯予以接收，但接收后就基本处于失控的状态。所有司法所均反映外地缓刑犯由于工作的变动造成流动性非常强，经常以工作为借口不参加司法所组织的活动，有的甚至变动联系方式失去了联系，造成司法所的矫正工作无法开展。正是由于以上原因，法院在对外地被告人适用缓刑时顾虑较多，造成表五反映的外地人适用非监禁刑的比例仅为本地人的五分之一的情况出现。

   （二）管制刑适用中存在的问题

    管制刑在我国刑罚体系中是主刑的一种。作为一个刑种，是我国的独创，是具有中国特色的具有社区矫正性质的非监禁刑。尽管从当今世界刑罚轻缓化、开放化、执行刑罚非监禁化的趋势来看，管制刑符合现代刑罚的发展潮流，但我国的管制刑仍存在许多问题。

    1、管制刑易被忽视，适用率低

    我国的刑罚体系是以自由刑为中心的刑罚体系，以监禁方式为主要执行方式的徒刑被特别地重视，而管制这种开放式的、以非监禁方式执行的刑罚由于各种原因往往不被重视。这就导致在刑事司法中，管制刑的适用率非常低。据最高人民法院统计，1999年，全国各级人民法院判处刑罚的罪犯总数为608259人，其中被判处管制的有7515人，占总数的1.23%；2000年罪犯总数为646431人，其中被判处管制的有7822人，占总数的1.21%；2001年罪犯总数为751146人，其中被判处管制的有9481人，占总数的1.26%。 

    2、管制刑执行制度不健全

    （1）管制刑考察机关设置不合理

    同缓刑执行一样，被判处管制刑的犯罪分子，由公安机关执行。但公安机关不适合成为专门的管制刑执行单位。公安机关因为人力所限完成治安和侦查犯罪的主要任务尚属勉强，无力再对管制刑的罪犯进行考察。管制刑的考察需要专门的、有针对性的工作，而公安机关是站在维护治安和侦查犯罪的职业思维的角度来考虑问题，对管制刑犯的监督考察难以周至。

    （2）定期报告制度无法真正落实

    由于有的地方公安机关超负荷运转，加上有的人员认为管制对象罪行较轻，不会对社会造成什么危害，因此也疏于管理和监督，以至于使有的被管制者脱管，有的公安机关甚至连被管制罪犯的去向都不知道。

    （3）群众评议和公开宣告等制度难以落实

    群众评议由于法律法规规定得太笼统，没有可操作性、具体的评议时间规定，实践中难以落实。对于解除管制进行公开宣告的规定，实践中也难以实施。因为当今社会，人们的生产、生活相对独立，社会成员的流动性很大，要组织群众宣布有关规定，实在难以落实。 

   （三）单处罚金刑适用中存在的问题

    1、罚金刑适用率低

    我院近四年单处罚金适用率仅为1.6%。据江苏省高级人民法院统计，1998年被判刑罚的33114人中有779人被判处单处罚金刑，占2.35%；1999年被判处刑罚的38503人中有924人被判处罚金刑，占2.40%。可见，罚金刑处于一种几乎被遗忘的地位。

    罚金刑适用率的原因有以下几个方面：首先，刑法分则中可以适用罚金刑条文的比重还较低，现行刑法中有139个条款可以适用罚金刑，占总数的39.7%。罚金刑条文数量少，必然影响其功能的正常发挥。其次，适用范围较窄。对于过失犯没有规定适用罚金刑；罚金刑的单科制进适用法人而不能适用于自然人。最后，罚金刑的地位较低，总则中规定罚金刑仅为附加刑，没有将罚金刑作为主刑加以规定，这没有对罚金刑在刑罚体系中的地位给予应有的重视。

   （2）罚金刑执行难

    首先，意识不到位。对于被告人及其家属来说，认识不到罚金刑的性质是一种刑罚种类，多数被告人及其家属都把罚金刑误以为是“罚款”。其次，公、检、法三机关在罚金刑的执行上配合不够。扣押、冻结财物被移送给法院的微乎其微，不能切实为法院执行罚金刑提供保障。再次，大多数被告人执行能力低下。在犯罪人基本无自身财产的情况下，把罚金刑执行到位非常困难。最后，犯罪人的财产状况难以查清。由于财产形式多元化，加之个人、企业社会信用保障制度尚未建立,金融、税务监管机制尚不完善,赃款、赃物的流向以及被告人的财产状况难以查清,法院判决缺乏准确依据。

    三、建立非监禁刑制度的具体设想

    (一)完善非监禁刑的体系

    1、管制刑执行规范化

    我国的管制刑类同于前面介绍的社区服务刑，例如，它们都是适用于罪行较轻的犯罪分子;都属于非监禁刑;都要求罪犯参与一定的社会劳动等，这些都是两者之间的共同点。然而在执行问题上，我国管制刑却存在两种不良倾向:一是人民群众的监督代替公安机关执行问题;二是一味强调公安机关执行，不利用群众的监督作用，特别是有些被管制者单位也对被管制者采取不闻不问、放任自流的态度。再加上我国警力在农村地区分布有限，根本无法履行日常的监督职能，使大量的管制犯人长期处于失控状态，“判不判刑都一样”的思想严重，这些反过来也影响了审判机关对管制刑的适用，尤其是对外来人员犯罪极少适用管制。笔者认为，应对管制刑作出如下修改:

    (l)设立专门的管制执行官，专职负责监督管制犯参与社区劳动，并向公安机关定期报告;(2)将管制犯集中起来，参加有组织的义务劳动，政府不付任何报酬;(3)设置严格的奖惩机制，管制犯必须按时到指定社区参加劳动，如有违反者，按次数分别采取警告、关押等惩处措施，而对表现积极者，可由执行官申请提前结束刑期;(4)在刑期上规定:每周社区服务时间在5一20小时以内。

    2、设置罚金刑与其他措施的换处制度

    伴随刑罚轻缓化的趋向，我国1997刑法扩大了罚金刑的适用范围，相应地罚金刑适用率也有大幅提高，然而实践中，却出现了判而不缴的难题。例如1999年，人民法院共执行罚金案件27432件，未执行4403件。因为害怕执行不到，有些法院人为减少罚金刑适用率，针对执行难现状，我国应引人罚金刑易科制度，根据行为人的不同心态规定不同的处遇:对有能力支付而恶意逃避者(包括采用隐瞒财产、转移资金、挥霍一空等手段)，按照其应缴数额多少分别易科为拘役或有期徒刑，这里的自由刑作为“压力刑”，意在惩治犯罪人的主观恶性，最终目的在于促使罚金刑的执行;对确实无支付能力的人应易科为公益劳动，既避免罚金刑落空，又使犯罪人在开放的劳动环境中得到教育和改造。此外，还必须建立财产申报制、财产状况附卷移送制等配套措施，便于司法机关及时掌握犯罪人的财产状况，作出适当的判决。

    3、建立公开透明的缓刑裁判程序

    以人格调查为核心的社会调查制度，是评价犯罪人再犯可能性的基础，而缓刑裁判程序需要做的正是对这些社会调查所获取的内容进行认证，以此确定量化评价的基本数据。

    我国应该建立起定罪与定责相分离的公开、透明的缓刑裁判程序。作为缓刑裁判的重要依据，基于人格调查制度，采用量化评价方法得出的裁判建议报告，其调查主体需要法律的确定，其调查权需要法律的赋予，其调查程序需要法律的规定，其内容更需要控辩双方经过庭审听证。

    缓刑裁判程序包括以下内容：1、缓刑裁判程序的论证内容。由司法行政机关出具缓刑考察报告提交讨论。2、缓刑裁判程序的参与者包括公诉人、被告人、辩护人、被害人及其代理人、司法行政机关负责出具报告的负责人。3、缓刑裁判程序的启动请求权在控辩双方，决定权属于法院。4、缓刑裁判程序应该在合议庭确定被告人有罪后才能启动，申请时间在法庭辩论阶段，控辩双方可在这一阶段提出启动缓刑裁判程序的请求，由合议庭决定。合议庭在被告人作最后陈述后对定罪问题进行评议，决定是否启动缓刑裁判程序。5、合议庭或者独任审判员根据由缓刑裁判程序论证，并经过修改和核实的由缓刑考察报告形成的量化评定结论，最终决定是否对被告人宣告缓刑。 

    (二)扩大非监禁刑的适用范围

    审判机关在适用非监禁刑时应遵循两项原则:一是正确处理“严打”与扩大非监禁刑的关系。“严打”是针对严重刑事犯罪活动而言，它在遏制重大恶性犯罪、整治社会治安方面收效明显;而非监禁刑则适用于轻微刑事犯罪，对“可关可放的不予关押”，充分发挥社会管职能。由于两者的适用对象轻重有别，因此并不矛盾。二要处理好非监禁刑的扩大适用与任意滥用的关系。在选择适用刑罚时，要综合考虑犯罪类型、主客观方面和犯罪人的个人情况等，忌用“一刀切”的方法。因此，如果从法律角度上明确限定适用非监禁刑的特定案件或某类犯罪人，这种做法过于僵硬，也不切实际。我们只能尽量多提供一些因素供审判机关在量刑时借鉴和参考。

    具体而言，审判机关在适用非监禁刑时，应优先考虑以下因素:

    1、犯罪类型

    (l)盗窃、诈骗、职务侵占等侵财型案件。侵财数额不够巨大;认罪态度较好，能主动配合侦查、起诉、庭审工作，坦白犯罪事实及时退赔损失，对被害人有悔罪致歉行为的。

    (2)邻里纠纷、家庭矛盾、夫妻摩擦引起的轻微人身伤害案件。情节轻微，对被害人造成的人身伤害轻微或财产损失不大;被告人主观恶性程度不深;后果并不严重，且案发后能及时给予赔偿和补偿，双方能取得谅解。

    (3)交通肇事及经济型案件。无犯罪前科，认罪服法，积极退赔

赃款赃物。

    2、主客观方面:包括应当、可以从轻、减轻的情节，过失犯罪，初犯、偶犯、未遂犯、中止犯，防卫过当、避险过当，共同犯罪中的从犯、胁从犯未发生实质性后果的情节恶性程度不深，能主动坦白、自首、立功，有检举、见义勇为、弥补罪过等情节。

    3、罪犯个人情况:青少年群体、成长经历、家庭环境状况、学习工作情况、居住情况、无前科等。

    4、社会效果:影响面小，有利于突出社会稳定效果，不产生负面

效应。

    (三)设立专门的非监禁刑考察制度

    为了解决非监禁刑考察工作中存在的问题，司法实践部门探索出一系列措施来弥补现有制度的缺陷。2003年7月，最高人民法院等四部门联合推出了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，要求各地开展社区矫正试点工作，积极探索刑罚执行制度改革。

    我省的社区矫正工作随之开展，浙江省高级人民法院等六部门于2004年3月18日出台了《浙江省社区矫正试点工作意见》，指定宁波市鄞州区等三地区作为全省社区矫正试点地区。我区的社区矫正工作在一系列文件的指导下全面展开，2004年鄞州区法院、检察院等六部门联合出台了《宁波市鄞州区社区矫正工作实施方案》（以下简称《实施方案》）、《宁波市鄞州区镇乡街道社区矫正工作制度》等一系列制度，使我区的社区矫正工作（包括对缓刑犯的考察工作）走在全省的前列。

    笔者根据向我区乡、镇、街道办事处的司法所发放的21份调查问卷的反馈情况，总结出我区缓刑考察措施的落实取得以下进展：

    1、确定了专门的社区矫正机构

明确规定司法行政机关是社区矫正工作的具体实施部门，在社区矫正工作中负责社区矫正对象的接收、矫正、考评及奖惩；公安机关是依照法律规定实施监管权的执法主体，在社区矫正工作中依法履行工作职责，积极配合司法行政机关做好社区矫正对象的接收、监管和考察工作。

    2、确定了完善的社区矫正措施

    （1）所有的司法所均反映对矫正对象建立了档案，有12个司法所与矫正对象的亲属签订了监督管理协议。（2）所有司法所均组织社区矫正对象参加社会公益劳动，有14个司法所每月组织2个工作日以上的活动。（3）有10个司法所定期安排组织矫正对象参加学习教育活动，且每月超过了3小时。（4）有8个司法所组织有关人员对矫正对象开展心理矫正等活动。（5）有6个司法所对符合试学条件的未成年矫正对象安排其试学。（6）有12个司法所会同公安派出所每年进行一次年度综合考评。（7）有10个司法所根据社区矫正对象在接受社区矫正对象矫正期间的改造表现，对其实施奖惩。（8）对社区矫正工作者的培训完成得不理想，仅有1个司法所在进行这个工作。

    3、确定了社区矫正期满之后的解除措施

    （1）有15个司法所在矫正期满前30日内，指导其完成《自我鉴定》，并会同公安派出所召开评议会，对矫正情况进行评议，根据评议结果做出鉴定。（2）有8个司法所在社区矫正对象矫正期满时，会同派出所向本人及居住地的群众宣布解除社区矫正。（3）所有司法所的社区矫正工作均列入了社会治安综合治理目标管理考核内容。

    从以上对司法所的调查可以看出我区的社区矫正（包括缓刑、管制考察）工作取得了很大的进展，发挥了试点工作的良好效果，值得推广。但以下几方面仍需完善：

    （1）配备具备专业知识的专职人员。社区矫正工作专业性很强，且任务繁重。各乡镇司法所应配备一名具备法学、社会学、心理学等综合知识的年富力强的专职人员从事这项工作。

    （2）奖惩措施必须到位。对部分考察对象脱离监管或者未能按时参加司法所组织的社会公益劳动和学习教育活动等情况必须记入考察鉴定表，情节严重的报请相关部门撤销非监禁刑。对表现好的非监禁刑犯考虑缩短缓刑考察期。总之，各项措施必须落实到位。

    （3）针对外地考察对象管理失控的现状，做好三个工作：首先把好接收关，对工作不稳定、不能提供固定住址的外籍非监禁刑犯不能接收。其次，已经接收的人员必须履行考察的义务，完成各项任务，一旦出现脱离监管的情况出现，司法所应立即向相关部门反映，情节严重的必须撤销非监禁刑。最后，建议全国形成一个社区矫正的网络平台，各地司法所能够分享监管的信息，这样有利于外地考察对象在本地考察受到多方监督，有助于矫正措施的开展。

（2009年本院优秀调研报告）