摘要：人民法庭与基层组织的基层性和矛盾调处职能的一致性决定二者建立联动机制的可能性。随着社会的发展和矛盾纠纷处理的繁杂性，人民法庭与基层组织均面临着职能充分发挥的诸多难题。如何充分发挥各自特点，做到优势互补，促进矛盾纠纷能够得到科学、合理、方便、快捷地化解，是人民法庭与基层组织建立联动机制，科学解决自身面临的难题，充分发挥职能作用的根本目的所在。笔者分析了人民法庭与基层组织建立联动机制的可能性和必要性，创新设立了某区“2+2+2”联动机制，论述了该机制运行所呈现的优点，以供参考。
    关键词：人民法庭基层组织 “2+2+2”联动机制  社会矛盾化解  诉调对接
    一、困境与互补：联动的可能性和必要性
    人民法庭是基层人民法院在本辖区内为便利人民群众进行诉讼和便利审判案件而设立的派出机构。人民法庭身处社会矛盾纠纷的第一线，承担着化解纷争、平衡利益、协调关系、维护社会公平正义的重要职能。基层组织即农村村民委员会、城市居民委员会等基层群众自治性组织，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。基层组织办理本村（社区）的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，与社会公众关系密切。
人民法庭与基层组织的基层性和调处纠纷职能的一致性，决定了二者具有建立和加强联动机制的可能性，就是通过人民法庭与基层组织的相互衔接、相互结合，充分发挥优势，并做到优势互补，促进矛盾纠纷能够得到科学、合理、方便、快捷的化解，从而推动社会的和谐与稳定。
    在构建和谐社会、建设社会主义法治国家的今天，党和国家越来越重视人民法庭和基层组织建设。然而，随着市场经济的不断发展和社会转型的不断加快，利益格局调整引发的矛盾与纠纷层出不穷、日益复杂和繁多，大量案件呈“诉讼爆炸”式涌入法庭，人民法庭“案多人少”的矛盾十分突出。这种法官与案件之间的司法供求不平衡，客观上引发了一定的负面影响：一是法官为追求审判效率和降低上诉率，往往采取强制调解、变相强制调解的做法，以贯彻和谐司法理念和追求法律与社会效果的统一之名，却做违法办案之实，侵犯了当事人的合法权益；二是积案不仅给法官带来沉重的审判压力，而且导致了审判质量的下降，继而导致上诉率、再审率和申诉上访率“三率三高”的现象。
    作为最基层人民法院的派出机构，人民法庭在司法过程中充分认识到自身“基层性”的特点，虽然注重改善与基层组织的关系，但由于与基层组织在工作配合上仍然存在一定问题，司法难题依然比较突出。一是送达难。法官亲自送达的，有的基层组织往往以不了解情况、流动人口和拆迁安置人员多为由，不能为诉讼文书有效送达提供线索；法院留置送达的，邀请基层组织代表到现场见证时，有的往往碍于人情事故拒绝配合；法院委托转交送达的，基层组织干部代为送达的积极性也不高。二是涉诉信访处理难。人民法庭在处理涉诉信访时，存在贯彻“以法服人，以情感人”原则的力度不够的问题。三是调解难。《中华人民共和国人民调解法》虽然将人民调解制度实现了“法律”化的重要转变，最高人民法院也多次出台司法解释从实体和程序上规范法院确认人民调解的法律效力，但多数案件仍未经基层组织调处而直接进入一司法程度；有的案件虽经基层组织处理，但效果不够令人满意，人民法庭运用司法手段进行调解的效果也不尽如人意。[①]
    基层组织作为“群众性自治组织”，在组织村民或居民“自我教育、自我管理、自我服务”活动中，也面临着一定的难题：一是组织集体威信度降低。随着社会转型与市场经济的发展，基层组织建设存在削弱现象，职能有弱化趋势，在社会公众心目中的认同度和归属感明显下降。二是调解纠纷能力不强。许多基层干部在处理如房屋拆迁、征地补偿、环境污染等新类型纠纷时，因相关法律知识欠缺而“按照常理”处理的纠纷，往往出现当事人起诉到法院后，却被按照法律作出了完全不同甚至相反处理结果的现象。三是干部法律素质不高。绝大部分基层组织干部缺乏对法律知识的系统学习掌握，其在化解矛盾、调处纠纷方面的经验也多是基于乡规民约所积累起来的，工作中难免不会出现法律与乡规民约冲突的情形。
    为能化解上述难题，人民法庭和基层组织却能在相互的优势中找到答案。人民法庭具有丰厚的法治资源，可以为基层组织开展利益协调提供优良的专业指导和坚强后盾，促进基层组织威信的提高。二是法治活动的专业性。人民法庭具备丰富司法经验和较高司法能力的法律专业人员，拥有得天独厚的法律资源，可以为基层组织开展工作提供法律指导；二是司法的权威性。人民法庭作为国家司法机关的派出机构，其代表的是国家公权力，在化解矛盾、调处纠纷方面具有先天优势。同时，人民法庭在长期的司法审判过程中积累了丰富的经验，并以其专业的判断赢得了社会公众的认可，树立起了司法权威。三是处理结果的强制性。人民法庭作出的生效判决和调解均具有强制执行力。基层组织可以借助人民法庭对其作出的调解书依据法律确认程序而赋予强制执行力。基层组织具有优越的管理资源，可以为人民法庭处理案件提供良好的组织、人脉和信息支持，促进人民法庭参与社会管理创新，最大程度寻求法律效果与社会效果的统一。一是组织和管理优势。基层组织管理覆盖面广，延伸到村组、社区一级，管理着与社会公众吃穿住行密切相关的社会事务。基层组织在与社会公众的密切管理活动中，可以为人民法庭司法活动提供良好的组织保证。二是人脉优势。基层组织干部均是通过辖区群众民主选举产生，其在辖区内群众基础得天独厚，具有较为广泛的人脉；同时，随着流动人口的快速增加，外来人口逐渐成为基层组织所要管理或关注的对象。三是信息优势。与人民法庭相比，基层组织在其辖区内人员、财产、人际关系等方面的信息优势显而易见。而这些信息是人民法庭未掌握的，却在司法工作中，尤其是在送达、调解、执行、处理信访等工作中发挥着至关重要的作用。
    二、认识与机制：联动的现实障碍
    当前，建立人民法庭与基层组织联动的主要依据是《中华人民共和国人民调解法》和最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，主要形式是“诉调对接机制”，如以上海市浦东新区人民法院为代表的一批多元纠纷解决机制改革试点法院通过其自身努力，逐步建立了一套结构合理、运行有效、效果良好的诉调的对接机制。[②]这种诉调对接机制是实现和谐司法，最大程度化解矛盾，使社会生活在最大程度上回复和谐状态的一种有效机制。
但是，诉调对接机制也有一定的局限性。虽然越来越多的法院和当地的司法局开始探索和尝试诉与调二者之间的衔接与合作，但一直未能建立起一套长期行之有效的科学机制，有的形同虚设、有的虎头蛇尾。
    一是对建立联运机制重要性的认识不到位。人民法庭与基层组织联动仅仅停留在“调审衔接”，对人民法庭与基层组织的基层性、功能互补性认识不足，对如何有效衔接联动，形成整体合力缺乏认识和办法，实际工作中还停置在人民调解与审判各自为战阶段。对人民法庭来说，许多法官将主要精力放在个案的审理上，对案件之外的司法环境关注甚少，忽视加强与基层组织的联系，对于破解基层司法难题的重要意义认识不足。从基层组织来看，当前基层组织把主要精力放在经济发展上，对化解纠纷维护社会稳定则投入不够，且普遍存在畏难情绪，缺乏与人民法庭主动联系的积极性，协助法庭定纷止争、服判息诉的功能弱化。
    二是联动的队伍不强。人民法庭“案多人少”的矛盾十分突出，法官走进基层少了，坐堂问案相对多了。近些年，部分基层法院招录的法官当中非本地人员越来越多，这些法官由于不通晓当地风俗民情与语言等，与基层组织进行深入沟通交流能力有限。从基层组织来看，基层组织干部由于法律知识相对匮乏，当被要求其协助履行送达、调解、诉讼保全、执行、处理涉诉信访等义务时，往往认为这是法院施加的额外工作任务，存在“种了别人的田，荒了自己的地”的思想，配合的意识并不高。
    三是联动的管理机制不健全。虽然我国颁布并实施了《中华人民共和国人民调解法》，为人民法庭加强与辖区基层组织的联系提供了法律保障，法院与基层组织的联系虽有所改进，但效果并不显著。缺乏科学有效的规范化管理，基层组织干部工作随意性大，组织纪律性和工作积极性不高。在配合人民法庭开展相关工作时，基层组织普遍表示缺乏经费、人员、制度等方面的保障，且无相应的考核激励机制，也出现了是否协助、协助多少结果都一样的不合理局面。培训机制缺失，人民法庭法官认为人民调解成功与否与法院无关，缺乏对基层组织干部调解业务的指导和培训。
四是联运机制的物质保障有待进一步加强。基层组织协助人民法庭办理案件，均是无偿的，其办公设施、基本经费等难以落实，基层组织干部缺乏内在的积极性和主动性。
    三、实践与选择：“2+2+2”联动机制设立
    所谓“2+2+2”联动机制，就是审判员、人民调解员（基层组织干部）、书记员各两名。审判员和书记员由人民法庭指定，专事送达、保全、人民调解协议确认、培训和指导人民调解员和处理涉诉信访等工作。人民调解员是由法院和司法局联合从每个基层组织的干部中选聘出两名，对辖区产生的矛盾纠纷进行调处，协助法庭进行送达、调解、执行、保全、处理信访等工作的人员。该机制不仅实现了人民调解和诉讼调解之间的无缝对接，而且解决了人民法庭在司法实务中面临的上述司法难题，基层组织在提升调处纠纷权威性、配合司法工作意识不高、调处纠纷能力不强等问题。
总结某法院在实践中的做法：主要有四点：二方管理、五项任务、六大机制、五点到位。
    一是加强二方管理，确保机制运行规范。按照法院与司法局“二方管理，共同负责”的原则，实行日常管理与业务管理“双轨制”对基层组织人员调解员进行管理。某区法院制定了基层组织人民调解员工作规程，加强对案件的日常监督和对人员的日常考核，将调解成功率、协助法庭送达、执行、保全案件数及息诉息访率量化指标、综合考核，按季度排名通报，年终综合考评，对先进给予奖励。按照“以案定补”的原则，司法局将基层组织人民调解员调解和息访案件每件50-100元发放专项补贴，将协助法庭送达、执行、保全的按每件30-70元发放专项补贴；年终将调解纠纷数量、调解成功率、息访率，协助法庭送达、执行、保全案件数等成绩量化，作为年度考核以及奖惩、培训、辞退的主要依据。
    二是完成五项任务，有效化解基层司法和基层组织的工作难题。1.调解纠纷。调解纠纷中包含着多种调解方式，即人民调解、诉讼调解、联合调解、委托调解等，人民法庭根据案件情况或独立操作，或混合运用，或由人民调解员独立操作，在充分尊重当事人自主选择权和处分权的前提下，积极引导当事人选择调解方式，使审判员与人民调解员能合理分工，协同作战，同时做到诉调无缝对接，及时将矛盾化解在萌芽状态。2.协助送达、保全、执行等司法实务。人民法庭在司法实务中遇到送达、保全、执行等实际困难时，可以向基层组织人民调解员发放《协助送达、保全、执行函》，邀请人民调解员协助送达、保全和执行，及时破解人民法庭在工作中的难题。3.综合治理。通过共同处理涉诉信访、普法宣传、化解矛盾纠纷、解答法律质询等方式，预防和避免社会和和谐因素的发生；共同维护和谐，为提高纠纷解决能力、推动基层民主法治建设出谋划策。4.司法服务。共同通过巡回审判、假日法庭、普法宣传、法律援助及田间调解等进社区、进村组活动，参与司法服务，为破解基层难题，提高司法服务寻找出路；5.共同分享信息。为提高司法效率，完善基层管理提供信息支持。
    三是构建六大联动机制，提升工作能力和水平。人民法庭与基层组织之间建立联动关系的主旨在于，发挥人民法庭与基层组织各自的优势和特长，形成预防和化解基层矛盾纠纷的合力。1.建立联席会议衔接制度，定期召开会议，制定阶段性工作计划；2.建立信息共享制度，双方保持经常性的联系和沟通，实现信息共享。人民法庭可采取将裁判文书同时送达基层组织的方式，将案件处理情况及时通报基层组织；基层组织将自己调解的案件情况及时反馈给法庭，将掌握到而法庭未知的案件当事人的住址、财产等线索或者矛盾起因及自己认为的处理措施情况，及时报告给法庭。3.建立队伍建设机制。确定两名法官和两名书记员为基层组织联系人制度，确定每一基层组织均有两名人民调解员为联系人；在人民陪审员选任过程中，优先将基层组织人民调解员吸收进来，使其在参与基层司法的过程中加深对人民法庭的沟通与了解。4.建立调解技能指导和培训考试衔接制度。通过案件调度会、调解工作研讨会、调解观摩活动等多种形式，相互促进，相互提高；制定培训计划，采取如开展法律讲座、专题培训、以案释法、邀请参与旁听等方式向基层组织干部讲解法律知识，提高调解的技能技巧。同时，每半年举行业务与综合素质考试，及时检验业务能力和业务素质。5.建立协作配合机制。根据人民法庭与基层组织各自的特点和优势，明确双方合作的重点内容，如提供法律咨询、开展普法宣传、协助化解纠纷等。人民法庭要从基层组织需求入手，有针对性地提供司法服务。而基层组织亦应从人民法庭的司法难题出发，在送达、保全、调解、执行、信访等诸环节中给予全力配合。6.建立考核激励机制。除上述“以案定补”，两家考核和奖励外，同时采取由法庭出具意见书等形式，将基层组织配合人民法庭工作的情况纳入综合治理优秀村、民主法治村等评比项目的重点考核内容。
    四是做到五点落实到位，保障工作有序开展。1.办公场所到位。共设立6处人民调解工作室，其中在5个人民法庭各设立一处人民调解室，在立案大厅设立一处人民调解室。2.人员到位。在人民法庭辖区的每村均确定两名人民调解员，从当地人缘好、有威信，具有一定文化素质的人员中选拔聘请产生。3.装备到位。为每个调解室购置了办公桌椅、档案柜，配备了电话、电脑、打印机等办公用品。4.经费到位。区政府将基层组织和人民调解员调解及配合协助人民法庭工作所需资金和奖励补贴，纳入年度财政预算，由法院和司法局分别给与补贴，年底考核优秀另有奖励补贴。5.制度到位。成立了联动工作领导小组，制定了一系列的管理规定，做到了组织专门化、工作制度化、机制日常化。
    四、回应与需求：“2+2+2”联动机制功效多视角考察
    （一）转变了基层司法和基层管理的观念。
    “2+2+2”联动机制要求人民法庭与基层组织分别以实现法治与建立和谐社会为目标，促使人民法庭与基层组织首先要做的是，努力转变各自对对方的态度，培养相互合作所必需的认同感和信任感。人民法庭通过利用基层组织的资源优势，将可以转由基层组织承担的职能（如部分送达任务、调解案件）清理并转移给基层组织，引导、鼓励和支持其参与基层司法服务，从而将基层组织吸纳到基层司法体系之内，是人民法庭主动延伸审判职能，积极参与社会治理，主动沟通协调，努力形成工作合力的服务型、主动型能动司法的具体形式。基层组织通过接受人民法庭的业务指导、专业培训和人民调解文书的效力确认，并借助法庭所拥有的专业能力、人员等方面的优势，开展本辖区内的普法教育、人民调解、综合治理等工作，减少本辖区内的不和谐因素，是基层组织提升自身价值、重新获致社会公众的认同和信任，积极参与社会管理创新的重要方式。
    （二）改变了诉调对接的工作方式和管理模式
    一是“一家人两家管”。虽然基层组织人民调解员由人民法院和司法局选任，但由法院和司法局共同管理。二是“一家事两家考核”。基层组织及其人民调解员调解纠纷数量、质量和调解成功率由法院和司法局分别考核，并作为年度考核以及发放专项补贴和奖惩、培训、辞退的主要依据，从制度上保证了机制长效性和可操作性。三是“两家人办一件事”，人民法庭和基层组织基于同一目的，集两家之力办同一件事，达到事半功倍的效果，也有效实现了案件分流，减轻了法院工作“案多人少”的压力。四是“无偿办案有偿补贴”。虽然人民调解员调解案件不收费，但是基层组织及其人民调解员每调解成功一案，司法局给予一定的补贴，法院还给予一定的奖补贴，极大地激发了基层组织及其人民调解员的工作积极性。五是“诉调对接”有程序。“2+2+2”诉调对接机制的具体程序为：第一步：当事人直接到调解工作室申请调解的，或当事人在诉讼服务中心信访、法律咨询时愿意通过调解解决纠纷的，或立案时当事人同意暂缓立案先行调解的，经审查符合法律规定的，均由人民调解员先行调解。人民调解不成功的，当即办理立案手续，进入诉讼程序。立案后可能通过调解解决的，也可委托人民调解员调解。第二步受理：当事人申请调解的，经当事人书面确认，调解工作室立即予以登记；已经立案的，立案人员将卷宗移送调解工作室，予以登记，并立即发送起诉状副本等法律文书。当事人申请财产保全的，由审判员完成财产保全程序。第三步调解：尚未立案的案件一般由人民调解员承办，已经立案的案件一般由审判员承办。审判员也可将已经立案的案件委托人民调解员调解，也可与人民调解员联合调解，但不参与调解不成功以后的审判程序。第四步确认：尚未立案的案件当事人双方达成调解协议，当事人要求人民法院出具调解书予以确认的，立即办理立案手续，并由审判员审查后出具法律文书。已经立案的案件经人民调解员调解，双方达成调解协议的，由审判员审查后出具法律文书。这种程序即合理解决了人民法庭与基层组织间处理诉调对接问题，也解决了人民调解与诉讼调解的角色定位，增强了二者之间的协同交互性，即体现了当事人的合意性，也体现了司法程序决定性和终局性。
 
      （三）开创了基层能动司法的新模式
    1.基层司法的新力量。我国能动司法有三个显著特征：即紧紧围绕服务经济发展、维护社会稳定、促进社会和谐、保障人民权益的要求，积极运用政策考量。利益平衡、和谐司法等司法方式；履行司法审判职能的服务型司法；主动开展调查研究，认真分析研判形势，主动回应社会司法需求，切实加强改进工作，主动延伸审判职能，积极参与社会治理，主动沟通协调，努力形成工作合力的主动型司法；根据经济社会发展要求，未雨绸缪，超前谋划，提前应对，努力把纠纷解决在萌芽姿态的高效型司法。[③]司法还应当勇敢地承担起社会责任，能动地参与社会公共政策的制定和社会治理过程。[④]作为连结人民法庭与社会公众的纽带，基层组织在联动机制中将成为基层司法体系的新力量。尽管这部分力量不属于传统意义上的司法力量，但其所拥有的各类资源却是基层司法所依赖的。同时，基层组织的参与将实现基层司法与公民自我管理的整体合力，改变当前基层司法领域中单打独斗的格局，将基层司法的核心内容保留给人民法庭，而非核心职能则由人民法庭与基层组织共同完成。这必将使基层司法领域出现多元形态，有效缓解基层法院案多人少的矛盾。
    2.基层和谐的新平台。基层司法合作体系的建立，一方面将化解纠纷的关口前移，从法院审判的环节前移到基层管理的环节，即基层组织可以在人民法庭的帮助和指导下，将矛盾纠纷消灭在萌芽状态，减少社会中的不和谐因素；另一方面解决矛盾的层次更加深化，从单纯依靠人民法庭从外到内、由上而下的推动，深化至人民法庭与基层组织的内外兼顾、上下联动的层面，这显然有助于实现“案结事了”的司法愿景。基层司法合作体系将成为维护社会稳定与和谐的重要平台。
    3.基层合作的新领域。人民法庭与基层组织之间的联动，决定了二者并不是一个此消彼长、完全对抗的关系，而是一个共生共长、相互促进的关系。在基层司法合作体系中，人民法庭不仅要利用自身占有的法律资源为方便当事人诉讼提供司法服务，而且基层组织也要利用其掌握的民间资源为实现辖区的依法治理而协助法院开展司法服务。通过参与司法服务，不仅能够提高基层组织的影响力和公信力，而且能使基层组织与人民法庭有更多更广的合作空间，有利于实现司法与公民自治的有效衔接。同时，基层组织介入司法服务领域，可以以服务为纽带深入探知辖区社会公众的利益诉求，并以此提升自身的管理与服务水平，在传统司法服务体系之外发挥其独特的作用。
    （四）积极回应了人民群众对司法的新期待新需求
    这种司法需求具体表现为，在司法功能上，越来越多的群众选择用诉讼的手段来实现和维护自身的合法权益，人民法院受理的案件数量大幅增长、类型不断丰富。在司法公正上，既关注程序公正，要求司法程序的正当性和司法行为的规范性，又注重实体公正，不仅要求审判结果接受法律的评判，还要接受社会道德、民俗习惯、公众民意乃至当事人自身意志的评判。在司法效果上，不仅要求司法公正，还期待解决实际问题；不仅要求依法裁判，还期待案结事了；不仅要求做好审判的本职工作，还期待拓展审判社会职能，引导市场主体规范交易行为，推进社会管理机制的完善。在司法过程上，期待司法更加公开、民主、便民，特别是期待人民法院更加注意倾听人民的呼声，了解人民的意愿，自觉接受人民的评判等。回应和有效满足人民群众对司法工作的新期待和新需求，以公正、高效、权威的审判维护最广大人民群众的合法权益，是人民法庭与基层组织联动的根本动因和价值依归。人民法庭审理案件和基层组织民主管理社会事务涉及社会经济的方方面面，与群众的日常生活有着千丝万缕的联系。人民法庭与基层组织联动机制建立的重要动因是缓解法院案多人少的矛盾，回应了人民群众对司法功能的需求。